城市是人类赖以生存的家园，但它的功能不单单是容纳居民的衣食起居。作为生产要素的集聚地、经济活动的主要载体，城乡和地区间的资源合理配置已成为进一步发挥规模经济效应的关键所在。中国的都市圈时代已然到来。

近四十年的城市化进程中，我国的城市发展思路发生了怎样的转变？“都市圈”的规划在当前上海的城市建设中正以何种步调实现？遇到了哪些问题？在其他国际城市身上，我们又有哪些可学习借鉴之处？

11月1日，JIC讲堂携手建设银行，邀请了上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员陆铭来到建投书局·上海浦江店，带来JIC讲堂2019“城市的更新与转型”系列第一讲，基于数据及实地调研观察，带我们进入全球视野下上海城市发展的趋势与思考。

以下内容根据现场速记稿整理

这是我走在上海市中心拍的照片。大家看到这三张照片应该都会有所触动，因为上海传统街区美好的记忆都藏在这样的照片里。上海是一个成长非常快的城市，人口增长、面积扩张都非常迅速，但现在也面临着很多城市发展带来的问题。

从均匀发展到城市群发展

中国城市发展的政策正在出现非常明显的转折性变化，我称之为城市间“均匀发展”到“城市群发展”的改变。

从1949年新中国成立到改革开放前，我国基本上处于农业社会时期，到1978年以后开始城市化，当时城市化率只有18%，现在达到了60%。近40年里，我国在城市发展方面长期采取压制大城市发展的政策，严格控制大城市规模，鼓励中小城市发展。而今天城市发展思路正在发生重大变化，开始强调中心城市和城市群的带动作用。

从全球趋势来看，核心大城市的发展存在普遍性规律，即人口从小城市向大城市集中。这和大城市引领全球经济增长的规律有关。

上海的2035规划，提出了非常重要的发展目标——要建设卓越的全球性城市，具体化为三个目标：创新之城、生态之城、人文之城。但问题是：第一，人太多，据统计数据，全上海人口已超过2400万；第二，上海太大，土地开发强度超过45%。若这两个判断正确，就需要有相应的政策：第一，控制人口，第二，建设用地减量供应。

首先讲城市。这里至少涉及到三个概念：第一，中心城区。在上海接近中环以内，外环不到的位置我们称为中心城区。第二，行政管辖区。中国有的地级市管辖区有一万多平方公里，如北京约16000平方公里，而且还有比北京面积更大的地级市。这样的地方也被称为城市，但其实中国的地级市根本不是单个城市的概念，是一组城市的概念。第三，城市有时指的是都市圈。

这三个概念之间是什么关系？先来看看东京。

这是东京的鸟瞰图。半径50公里的圈，最西边是山，城市停止蔓延。而往南走有一个狭长的走廊，城市可以蔓延到80公里以外。50公里和80公里以外在哪里？站在建投书局·上海浦江店，往南70公里到临港，50公里到昆山，80公里可以到苏州市市政府。

像东京这样把周围几十个城市连成片，就成为了“都市圈”的概念。和上海地图进行比对，三个概念的不同就体现出来了。

我们的市比日本的市大得多，但是又小于日本的都市圈。我们该基于什么尺度进行比较？

先来看看东京和横滨，它们是几个城市？大家一定觉得是两个。但仔细观察，东京和横滨相隔30公里，是人民广场到松江的距离。因此东京和横滨这两座城市之间的关系，放在上海就是中心城区和松江的关系。

都市圈是以核心大城市为中心，以轨道交通紧密连接周边中小城市的日通勤圈。比如我住在横滨，每天乘轨道交通到东京市中心上班，这个叫都市圈。根据日本的定义，如果外围这个地方每天到中心城区上班人口比例超过15%的话，外围属于以中心城区为核心的都市圈的范围。这个也是在世界上被普遍接受的定义。

中国城市和日本、美国、欧洲城市究竟有什么差别？发达国家的城市，是上图右边这样的，我称之为“八爪鱼”。中心红圈是中心城区，城市实现就业、经济发展后，部分人可能买不起中心地区的房子，就住得远一点。那上班怎么办？建地铁。房子怎么建？沿轨道交通建。这种建法是享受城市扩张带来经济和就业机会，同时又让人们利用便捷的轨道交通来接近中心城区活力，实现就业和收入增长最有效的办法。

这是欧洲城市，柱形图高低代表人口密度。可以看到，在布鲁塞尔、巴黎、伦敦，中心城区的人口密度都非常高，尤其当城市发展到以服务业为主时，这种情况尤甚。服务业有一个非常重要的特点——产品不能储藏和运输，需要人和人见面。当大量就业机会出现在服务业时，中心城区的地理位置优势将随着服务业的发展越来越强。越是依赖于服务业的企业，越是收入能力强的人，越是服务消费比重高的个人，越倾向于在市中心活动。

再来看日本。上图颜色越深人口密度越高。中间一个黄点周围是皇宫，没有代表性。除此之外东京圈是不是像八爪鱼一样？越接近中心密度越高，条状的是地铁沿线。

上海面临这样的问题：盲目地防止中心城区无序蔓延，又把周围地区不断纳入都市圈。中心城区规模受限，人口却在增长，房价上涨，人就得住到外围地区，又导致了长途通勤。

目前所说的上海大都市圈有点像小规模的城市群，而不是“通勤圈”的概念。连同上海管辖边界范围之内的边远地区，严格来说都不在通勤圈范围内。中心城区周围嘉定、青浦、奉贤、金山等，目前只有一条地铁线通到花桥往昆山走。传统思维认为这些线路若是修通，会导致许多资源流入外地。直到李强同志到上海来担任书记，才下决心打通上海和周边的断头路。

上海“都市圈”土地开发强度不高

城市规划领域有一个概念叫“土地开发强度”。在大城市，统计范围越小，土地开发强度越高，统计范围扩大后，随着绿地的出现，土地开发强度将会变小。

我把东京都市圈分成四个层次，分别统计了距中心地带600、1400、2000和接近14000平方公里范围的土地开发强度。结果来看，最小范围内接近100%，随着面积扩大，最终降到约33%。请注意，东京圈西边是山，33%的开发强度里包含了许多山地；而上海中心地带6000平方公里的土地开发强度为48%，中心地带和周边范围近12000平方公里时，土地开发强度仅为29%。这与我们对上海的印象也是一致的。

今天上海在划定城市蔓延边界，减量供应建设用地，将收缩城市面积作为控制人口的手段。那么问题来了，一边讲长三角一体化，一边收缩城市建设面积，未来上海中心城区和郊区以及周边其中小城市之间的绿带是不是成隔离带了？

在这样的政策下，上海受影响最大的是青浦。青浦的农民抱怨，往西看全是高楼，往东看全是农田。其实以前青浦并不属于上海，当年把青浦、崇明划进来，是因为50年代要求每个省级单位粮食要自给自足，上海主要是制造业，缺农田，为了满足粮食供给问题，才把青浦、崇明划进来。

如果现在青浦不归上海，而是江苏管辖，应该会和昆山相似。仅因青浦归上海管辖就得主要发展农业，这是否还是以市场作为配置资源的决定性力量？青浦的土地规划，应该由土地租金决定，还是由它归上海或是江苏管辖决定？前面讲到了东京的例子，我们可以看到市场配置资源的决定性力量是什么状态。如果这个地方不仅成为绿地，还成了隔离带，青浦就将成为上海发展的洼地。

接下来再看轨道交通，大家应该都看到过这句话：上海是全世界地铁里程最长的城市。这句话里面的“城市”指什么？其实是上海的管辖面积。上海管辖面积6000平方公里，面积大，地铁里程长，这很正常。我们应该怎么比？

请直接看上图。黑线是上海现在的轨道交通，基本到边界就断了，而东京地图上分布着密密麻麻的轨道交通。如果只算都市圈范围内的地铁里程，上海的地铁里程就没有优势了。概念和数据都是有欺骗性的。因为在不同的前提下提到的城市，背后的概念并不相同。

要控制城市人口 就要放弃一部分城市发展目标

如果上海要控制城市人口，那么前面讲到的创新、人文、生态三个目标，其实是相互矛盾的。理解一个国家的城市发展必须要理解整个国家发展的问题。

请看这个方程，左右两边是一组关系。方程左边是农村，右边就是城市；左边是小城市，右边就是大城市。

如今城市经济以制造业和服务业为主，其经济增长主要有两个驱动力：技术和资本。城市现代经济增长是无极限的，只存在技术进步和资本积累速度快慢的差别。

接下来看看两边的经济是如何发展的。

方程左边的一些地方产业受到各种局限。最有代表性的三种行业：农业，旅游和自然资源，其总量的产出都受制于核心的投入品。举农业的例子，杂交水稻提高了粮食亩产量，但其中存在一个极限——农业产出会受制于土地的多少。以此类推，旅游业受制于风景区接待游客的能力，自然资源受制于矿产、森林的数量。

如今制造业和服务业在中国的比重已经达到92%以上，方程右边的经济份额，即制造业相对农业，大城市相对小城市的经济份额也会越来越高。就业机会在哪里？在方程右边。国家内部人口是可以自由流动的，从方程左边往右边流动，直到两边收入一样高的时候停下来。

理解这个基本道理，就明白了以下两个城市发展规律性现象的根源。第一，经济发展水平提高的同时，城市化水平不断提高，因为左边缺少就业机会，右边在源源不断创造就业机会。第二，世界范围内人口从小城市流向大城市，也是因为大城市经济总量会越来越大，尤其到服务业阶段。像上海这样的城市不用费心，就很容易扩张，所以现在控制规模很困难。

人口增多时，所带来的成本会分成两个部分：第一个部分由制度导致。上海有户籍制度，导致外地人的就业机会、社会保障、子女就学等公共服务是不同的，在方程右边生活时会面临很高的成本。第二部分是城市病。人口增多可能带来拥堵、环境污染等问题。

根据这个方程，如果城市既有经济增长（创新），又有社会和谐（人文），还能解决城市的宜居问题（生态），那么人口就会持续从式子左边流动到右边。如果右边的城市想把人口给控制住，就必须要放弃城市发展的三个目标中的至少一个。比如，如果城市没有就业机会，外来人口就少，如果城市拥堵和污染很严重，外来人口也会很少。如果既要经济增长，拥堵和污染又都得到改善，那要控制住人口就只能牺牲社会和谐，把人口分成外来人口与本地人口，实行差别待遇，但这样的话，就很难建成人文之城。

人们常有认为，这么多外地人来上海找得到工作吗？其实应该想，找不到工作来上海干什么？孩子又不能在这里上学。如果你家雇的保姆，孩子不能在上海上学，会出现什么结果？第一，你需要给她涨工资，雇佣费用会变得更高；第二，孩子在老家会变成留守儿童。当我们想办法解决留守儿童的问题时，很多人提出的解决方案是父母回老家，而不是孩子和父母一起进城。但打工者一回家，请保姆的价格就会更贵。大城市劳动力短缺问题会越来越严重。

有的朋友说，我家不用保姆，这些都跟我没有关系。但不要忘记，在上海吃一碗面都与此息息相关。如果去过东京、香港这样的全球性城市，就会发现上海一碗面的价格已经和那里差不多了，但是上海的人均GDP大概是它们的三分之一。在上海吃面，支付的是面的价格吗？不，是土地和人的价格，是房子的租金和人的工资。限制人口、向外赶人，导致的后果是生活成本的提升，最终使城市竞争力受到负面影响。

上海要提高国际竞争力，就必须吸引尖端人才，这要看两个变量：挣多少钱、花多少钱，竞争力体现在这两个变量之间的差距。上海的收入是由劳动生产率和发展阶段决定的，而上海的生活支出由什么决定？很多东西可以从外面运进来，比如穿的用的，这在中国任何一个城市，差距都不大。但是两样东西运不进来：

第一，房子。控制土地供应、建筑容积率、群租，居住空间就小了。我到宝山调研时，发现近一两年拆违过程当中，工厂附近的房子每间租金涨了600。违章建筑这个事情是违章，但另外一方面也是住房供应。违章建筑拆得越多，住房面积越少。工厂工人住在里面，房租涨了，但工资没有涨。

第二，服务。保姆的价格是需求和供给共同决定的，而供给则是由人口政策决定的。限制土地供应抬高房价，限制人口抬高服务价格。上海如果多一些外地人，尤其是从事服务业的人，其实有利于降低生活成本，提高竞争力，既有利于消费服务的人，也有利于到上海找工作的人。所以控制人口是一个双输的政策。

城市空间布局与宜居程度紧密相关

人们到大城市，或出于对美好生活的向往，或出于就业目的，或出于消费目的。只有通过基础设施和空间布局的改进，才能提高城市宜居程度。

从上图可以看到，发达国家城市中心城区有很多小马路，每平方公里上的交叉路口多达100多个，如同许多毛细血管。而上海浦东和北京城北每平方公里只有10多个路口。在拥堵的路口，如果有小马路，车拐进另一个路口就不堵了，但像上海和北京，没有地方可拐。东京和欧洲城市路边有很多街边店，住在附近的人通勤距离短，生活半径也短。反观北京，坐车从城北到城南的时间，飞机都已经飞到上海了。这是城市规划的问题。

东京在人口不断增长时，是通过大规模的地铁建设来解决通勤问题的。东京86%的人出行靠地铁，地铁这么发达路面还会拥堵吗？恰恰是人多带来了建设地铁网络的资源。

上海和北京疏散中心城市人口，问题在于忘了好的就业机会、公共服务，学校都在市中心。

公共服务资源集中加重交通需求

上图纵轴是北京的拥堵指数，圆圈标示的地方表示拥堵大幅度下降时期，都是寒暑假期间。假期家长不用开车送小孩上学，拥堵就缓解了。这是居住地和公共服务所在地分离导致的。不是人口问题，而是城市管理问题。

今天城市在干什么？这是我家附近的照片。中心城区越拆，人住得越远。上一轮人口普查过程中，上海中心城区人口下降了20%。服务业发展越来越集中在市中心，人却住出去了。结果就是早上大家乘地铁从外围向中心赶。这样的逻辑下，越往外疏散，职住分离越严重，交通越拥堵。例如最近上海淮海路很多名品店都开不下去了，因为人口往外疏散时走的大多是年轻人，留在市中心的只剩老年人，街道活力下降。中心城区的衰落也和疏散人口有关。

我的团队用北京的数据做研究发现，如果谁家周围出现了拆房（地块更新），这个人的通勤距离就会比周边没有受到这个事件影响的人延长约1.6公里，通勤距离增加幅度是样本均值的7.3%。规划学界对人口疏散和城市拥堵间的关系一直有争论，而现在数据告诉我们，越疏散中心人口，通勤距离越长，城市越拥堵，两者是有因果关系的。

世界发展趋势进入到“经济要高效集聚到少数中心大城市”的阶段。中国是人口大国，一半的国土不宜居，另一半国土要容纳90%以上的人口，人往大城市聚集，一方面节约用地，另一方面大城市的服务业也会发展得越来越好。

上海的竞争力，第一是地理位置，位于长江入海口，背靠整个长江三角洲制造业，发展航运和金融；第二是人多，因为人多，世博会在这里，迪士尼乐园在这里，莫奈的画展也到这里，上海慢慢就发展成都市圈了。人多也带来更多的居住需求。房价上涨，就继续建房子，越不建房子或者严格控制容积率、打击群租，房价就越贵。第二，人要出行，那就再建地铁。通过建房子解决住房问题，建地铁解决出行问题，上海就有更进一步的人口和经济承载力。

8月26日中央财经委员会第五次会议上，出现了重大的思想转变，即进一步增强中心城市和城市群的经济和人口承载力。这句话太重要了，以前中国城市是先算出承载力，然后就按照这个来规划基础设施和公共服务。现在思路调整了，承载力是可以增加的。

完善城市发展，上海可以做什么？

在中国和长三角内部，上海会承担更加重要的经济发展龙头角色，解决全国发展战略的问题。为了做到这一点，我梳理了一下上海需要做的事，希望和大家一起展望一下上海的未来。

第一，要制定都市圈战略。不要局限上海的发展，而是要和周边发展联动；

第二，做大人流物流。通过轨道交通，打通断头路，把交通和人流物流做起来。

第三，要加快都市圈中心城区核心竞争力培育，更好发挥带动作用。

第四，中小城市和大城市联动，建设特色小镇。但是真正发展成特色小镇，要紧紧围绕中心城区，避免像各地的很多特色小镇一样，发现没有需求和人流，最后变成饮食一条街。

第五，乡村振兴要围绕中心大城市，上海周围的乡村振兴并不是指传统农业，一是现代农业，服务于都市圈需求，二是农业旅游。农村需求由中心城市的产品和服务需求带动。

第六，逐渐放开人口管制。按照今天上海户籍人口增长速度，要让外地人全部变成上海人要花几百年，如何在2035建成人文之城？

第七，真正在核心大都市建设房地产发展的长效机制，必须从供应端下手，增加供应。这意味着今天上海房地产土地市场管理要做重大改革，借用中央财经委员会第五次会议表述，即增强土地管理的灵活性，来加强中心城市经济和人口承载力。

具体要做什么？第一，建成区面积、建设用地指标要放。第二，提高土地利用效率，要将更多的城市建设用地用来建房子，满足居住需求。第三，房子建高一点，密度大一点。上海城市中心未来应该越来越像纽约的曼哈顿。中心城区楼建高了，人们可以更多地住在中心城区，离工作和消费地点更近，缓解城市拥堵问题。