安泰•问政（28）—— “新背景下的中国大都市圈建设”于 2017年10月28日下午在我校徐汇校区新上院N100报告厅举行。论坛由中国发展研究院承办，我院陆铭教授主持。亚洲开发银行研究院研究部主任，复旦大学经济学院万广华教授、国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎研究员以及上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良教授三位嘉宾分别作了相关报告。主持人陆铭教授对每个报告均作了简短的总结或评论。来自中国社会科学院、南开大学、浙江大学、华东师范大学、上海财经大学、上海发改委、华东理工大学、苏州大学以及我校等大学和机构的近十位城市领域专家、150位左右的硕博士生及校友参会聆听了嘉宾们的演讲。会议获得了澎湃新闻、解放日报智库版、人民日报、经济观察报（网）、新华社、社会科学报、新浪财经等媒体的支持。

万广华教授首先报告，他有长期在国际组织工作的经验，是少有的能把农村问题和城市问题打通的学者。万老师带来的演讲主题是“中国城市化进程与都市圈建设”，主要探讨城市化速度问题。第一，万教授的核心观点是城市规划应由市场主导。他举例说，其曾问一位对上海规划历史非常熟悉的城市规划专家，你们有几次把上海人口规划对了，那位专家回复说一次都没有。万老师评论说那就对了，因为历史上的规划并没有充分重视城市化的规律。第二，万教授强调，估计城市化速度非常重要，如果这个速度比较快，但没有被预计到，就会带来很多诸如环境、道路拥挤等问题。发改委提出每年增加的城市化率在0.8%以下，预计到2030年城市化率为68%。但是，基于万教授和王小鲁的研究，发现官方数据低估城市化率2-3个百分点，其认为，这意味过去每年实际为1.1个百分点的速度往上增长，到2030年大概是75%的水平。因此，其认为政府规划应该提出城市化速度为每年1.2个百分点左右，而不是0.8%。在具体分析论证时，万教授认为，中国有特殊的国情，其中最重要的跟城市化相关的是，中国的户籍制度带来了跟其他国家都不相同的蓄水池问题，需要考虑农村人口储蓄量的释放。最近2010年-2020年的每一年的世界城市化率增速，是每年1.4个百分点。当然，不能只看历史和国外的数据，还要看其具体发生的时间，因为时代不同了，比如一个城市从一百万增加八百万人口需要年代，伦敦起步较早用了130年；曼谷用了45年；深圳只用了17年。城市化起步越来越晚的国家，城市化率达到50%用时越来越短。最后，万教授强调，他们得出的2030年75%的城市化率，与发改委的68%目标看上去似乎差不多，但7个百分点在我国是一亿人的生活，这关系到他们在哪就业，在哪上学，会享受什么样的社会服务，因此非常重要。

陆铭教授在评论万老师的报告时谈了一点感受。他指出，我们讨论很多问题，尤其城市问题，总是不太愿意把中国放在国际背景和经验下看，总是强调中国和别的国家不一样。尽管这个不一样客观存在，但这种不一样符合规律还是在逃避规律所做的错误政策的结果，我们应该深刻去深思。陆教授指出，万老师报告非常重要，就是告诉我们要充分预估城市化的进程，尤其由市场决定资源配置，要预留城市发展空间，否则会导致10年或20年之后对我们下一代和未来不负责任。

冯奎研究员从治理的视角探讨了“大都市圈与中小城市发展”。冯老师首先关注到这次十九大报告当中“城镇化”一词提的少了，完整的仅一次；五年前的十八大提了七次；再五年前提了两次。冯老师解释说不是城镇化不重要了，而是城镇化已发生了一些重要的变化。实际上很多问题都在解决当中，都在轨道之中，当前重点变成了我们要不断去提高城市基础设施，还有公共产品供给的能力。在谈到在一个城市群当中大中小城市协调发展的问题时，冯先生认为，在中国现实的情况下，我们应该对城市群的现实形态，也就是都市圈，给予更多的重视。他强调，应在城镇化进程当中搞乡村振兴，这一点跟总书记十九大的报告精神完全是一致的。他举例说，我们搞了很多的农村振兴运动，搞了很多农村的投资，结果我们把路修到山上之后，我们发现那里的人从山上下来了。因此，我们发现解决贫困最好的东西就是他的移动，而不是我们把路、把水什么东西都修到山上去。冯奎研究员认为，第一，城市群是城镇化的主体形态，但这是一个发展的过程；第二，都市圈是城镇化的现实形态，这具有较强的政策含义，其包括对大城市的理解，和对中小城市的理解；第三，应立足于现在都市圈，推动大都市治理走向都市圈治理；第四，都市圈治理中存在着隐含与隐性两个角色。隐含的角色是，一定要有一个非常发达的核心大城市，如果核心大城市没有发展发育起来，那么这个都市圈是不存在的。隐性的角色就是指，发展到一定的阶段一定会有中小城市的培育和发展。他认为，都市圈的基本特征是，具有一个或多个核心城市，以及与核心城市具有密切的社会、经济联系，且带有一体化倾向的邻接城镇与地区所组成的圈层式结构。他指出，作为中国城镇化的现实形态，中国三大城市群的构成是：以首都都市圈（首都圈）支撑京津冀城市群（两中心都市圈）；以南京、杭州、合肥 、宁波等都市圈支撑起长三角（多中心都市圈）；珠三角城市群出现了广佛同城现象（多个城市相邻的泛中心都市圈）。他也介绍了正在发育的城市群包括长江中游城市群和哈长城市群的实际内容。他以北京为例探讨了从大都市治理走向都市圈的治理问题。其中，北京的核心功能是：全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心；副中心功能：疏解首都中心城区,承载世界城市高端服务；雄安新区功能：科技创新。最后，他总结说，第一，大城市、单中心是都市圈存在的前提与基础；第二，中小城市、多中心是都市圈发展的深化与必然；第三，建立在阶段性判断上的政策导向才是科学的；第四，现代科技与交通促进核心大城市与周边中小城市的共时性融合。

陆铭教授评论说，冯老师报告中的主题在十九大的表述是，建立更加有效的区域协调发展新机制，同时“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加强工业转移人口”。他赞同冯老师讲乡村振兴战略是城市化进行当中的战略；都市圈是在一个非常强的中心城市作为核心的带头引领下形成的。陆教授不太同意很多人把都市圈建设、城市群建设以及周边中小城市发展作为解决核心大城市问题的手段，他认为都市圈恐怕在更加向核心城市聚集过程当中发展的，即便北京提出要建立雄安新区，北京未来面临2030年规划也没有说北京人口要减少，相反是继续增长的。

张学良教授最后报告，其主题为：“上海大都市区建设与长三角城市群发展”。张教授今年7月份在《经济日报》上讲到区域协调发展要处理好几个关系：老与新的关系、大与小的关系、及条与块的关系。今天，张老师首先谈了类似的四大关系。第一，政府合作的新与旧的关系是指从区域合作到城市合作。第二，空间形态的条与块是群带关系。以长三角为例，2015年长三角地区以国土面积2.2%创造20%的国内生产总值。以十大城市群为例，以全国14%的国土面积聚集40%的人口，创造71%的总产值。此外，23个城市群的城市化率高出全国城镇化率6个百分点，长三角城市群则高出15百分点。因此，他强调，城市群是我国推进人口城市化的载体。第三，空间尺度的大与小为从城市群到都市区。他认为，我们讲的长三角指的是市场经济下的长三角，再严格一点就是长三角核心城市16个城市的长三角，其他长三角是规划出来的长三角，不是实际意义上的长三角。第四，人口流动的多与少则涉及到城市蔓延与城市收缩。中国当前不仅中西部地区有很多县市级城市人口在收缩，东部地区也有很多县市级城市人口是在下降的。例如，四川成都以东的城市除了攀枝花、庐州之外其他地方城市的人口都在下降，这些人口没有去北上广深，主要是去了成都市。问题是在人口下降过程中，很多地区还在作增长式规划，人口导入式规划，还在做基础设施投资加大规划。他指出，地方政府最喜欢做的是导入式规划，怎么将来走向约束型的规划、人口减少型的规划，这是摆在我们面前现实要做的工作。张教授的研究发现，全国层面上，城市加入到所谓的城市群，加入还是不加入一点作用没有，但是在长三角地区，实证结果显示是有作用的。他认为，第一，长三角可以变得更大。我们看美国的2050年的规划是十大巨型区域。中国会不会出现一个巨型城市区域，他指出，这完全是有可能的，因为中国是大国，人口的大国，土地的大国，经济的大国，同时中国又是转型的大国，再加上中国是高铁的大国。第二，长三角可以变得更强。长三角地区经济增长仍然在靠要素推动型，并没有从要素推动的粗放型增长走向集约式增长。因此，他认为，上海大都市群具有两个层面的构建。第一个层面是上海大都市群1+6，即上海+南京、苏州、无锡、嘉兴、宁波、舟山，这是上海“十三五”规划和上海2040年总规划所提出的。此外，张教授还提出了“上海都市区1+7”，即：上海+海门、启东、太仓、昆山、吴江、嘉善、平湖，这个跟东京都市区差不多，跟纽约都市区1.3万平方里也差不多。

陆教授总结说，今天三位发言人一个是谈速度；一个是谈布局；一个是聚焦到比较小的长三角和上海都市圈，三个报告相互呼应。陆老师在评论张教授的报告时指出，第一，如果把中国的都市圈，包括上海都市圈放在整个世界范围内来看，其实他们的人口和经济的比重都不高，尤其是他们的人口比重不高。第二，张老师的报告当中一直在讲上海还要再长大，不管是经济还是人口比重都要长大。第三，他跟张教授的看法完全一致，他认为上海所需要的都市圈规划应该是上述“上海都市区1+7”。按照目前的统计讲，这个范围也只有三千万人口而已，而东京的都市圈的人口现在是3700万，还在向3800万逼近，从这个意义上来讲，上海未来长大成为“上海都市圈”，容纳更多人口没有问题，也是符合经济规律的。第四，陆教授强调，中国今天真正面临问题是在人口流入地，我们没有充分重视都市圈建设；同时我们在人口流出地，在大量建房子和建新城，导致严重的资源空间错配。

最后，上午出席中国经济开放论坛（6）：“都市圈、城市群与湾区建设”闭门研讨会的嘉宾们也加入了评论。中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞教授认为，京津冀和长三角、珠三角区域协调发展，城市群协调发展出现的问题是不是与产业的联系有很大的关系，京津冀的产业可能是相互绝缘的，而长三角、珠三角内部是更加紧密联系的，分工和合作都在一起。浙江大学区域与城市经济研究中心陈建军教授指出，中国城市化模式是世界独一无二的，一个大国模式和小国模式以及中等国家模式完全不一样，因为中国人口是日本人口十倍，是韩国人口二十多倍。因此，他认为，我们在研究中国问题的时候一方面要借鉴世界问题，但是重点是在中国问题。华东师范大学中国现代城市研究中心副主任孙斌栋教授指出，第一，福利最大化是最终效应，但是恰恰这一点我们很难计算，你估算不了集聚带来的压力和带来的幸福感。第二，除了经济之外还有其他的问题，比如生态问题你怎么算GDP；还有社会问题，中国传统是有乡愁，大家都来上海收入提高，但是乡愁文化要不要？第三，一个现实体制问题，政府为什么控制人口？如果考虑新进人口需要提供公共设施的成本，政府采取成本最低化的动作，也似乎是可以“理解”的，尽管其也不同意这么做。第四，他谈及，陆老师一直批评中西部开发区不好，但是可能还有另外一个问题，即以地为主的政策该不该搞，因此中西部要不要发展是一个问题。南开大学城市与区域经济研究所所长江曼琦教授讲了两个观点。她认为，第一，关于长三角和京津冀，可能还是市场的开放问题，长三角各种要素流动比较自由，城市和城市要素流动，各种经济联系都比较通常，但是在京津冀之间好像是不太流畅的，这导致了往北京的极化。第二，对于城市发展的影响，中国城市总体上是聚集不够的，但是聚集当中毕竟还是有聚集成本的，每一个城市是有一个最优的规模，聚集到一定阶段就会出现负效益，此时城市就可能往外扩散。国际上做的都是一个比较均衡的增长，为什么均衡增长，当这个城市聚集一定的时候，成本高了以后就会往另外一个方向流动，当然这是建立在完全市场经济下。最后，江教授指出，我们可能所做的一个工作就是能够给人们讲清楚理论上这是一个什么样的状况。万广华教授认为，第一，政府干预肯定有一定的作用，但是经济学规律还是需要服从的，区域发展也一样。第二，对于所有的经济学现象，包括整个城市发展的问题都需要有一个动态眼光，因为很多外部环境在变化。冯奎研究员补充说，原来乡村是县，现在改为市，城镇化率马上提高，这种情况下讨论城镇化率是一个数量；还有一方面是，如何根据中国的国情讨论中国城镇化的模式特征，特别是城镇化的质量，现在看起来也特别重要。张学良教授认为，我们的研究还是要回到实践当中来，要回到规律和常识中来。第一，我们还是要多做一些经验的判断、数据的整理和描述性统计，在对于是什么方面我们现在做的远远不够。第二，对于新的情况，比如说人工智能对城市的影响和冲击将是什么样子并不清楚，在不确定性未来当中寻找一个确定性是我们学者应该做的事情。第三，假如学者都不能达成共识的话，更何况说政府写的不对，因此首先告诉我们自己，你做了什么，我们要从一个批评者变成参与者。

作为今天整个论坛的总结，最后，我院陆铭教授认为，我们作为一个微小的个体，心中都应该充满敬畏，不只是学者，其实政府的决策者也应该心有敬畏，如果我们不能在很多具体观点上达成一致的意见，至少这些敬畏应该是可以达成一致的。敬畏什么？他强调，第一，敬畏规律，我们承认不承认人类社会的发展是有规律可循的。第二，中国作为后进国家，我们应该敬畏人类到目前为止走过的历史道路。第三，对于我们现在所走过的实践以及产生的经验和后果，也许有正面的也许有负面的，也应保持充分的敬畏，尽量减少一些不计后果的说法和做法。陆教授指出，我们一方面希望中国的学术发展更多的智库研究来推动社会进步，来推动国家发展，我们的政府官员希望我们为他们提出更多的政策建议，但是，政策制定者到现在为止并不说明他们要尊重的城市发展规律是什么，这个有点遗憾。

（新闻稿提供者：刘建丰；根据论坛速记稿整理）