安泰•问政（29）——“城市治理的问题与前瞻”于 2018年01月11日下午在我院A301报告厅举行。论坛由我校的安泰经济与管理学院和中国城市治理研究院联合主办，中国发展研究院承办。论坛分为两部分：主题演讲部分由我院陈宪教授主持；论坛评议与嘉宾互动部分由中国城市治理研究院常务副院长,文科建设处处长吴建南教授主持。在主题演讲部分，中国城市和小城镇改革发展中心理事长，首席经济学家李铁研究员、我院特聘教授陆铭及我院夏立军教授三位嘉宾分别作了相关报告。来自本院及本校其他院系共约180位师生及校友参会聆听了嘉宾们的演讲。会议获得了澎湃新闻、解放日报智库版、文汇报、人民日报、经济观察报（网）、新华社、社会科学报、新浪财经等媒体的支持。会议协办单位还有我院的MBA、EMBA、EE项目、校友与公共关系办公室。

李铁研究员带来的演讲主题是：城市治理的“精英”逻辑。首先，他探讨了什么是城镇化进程？他指出，城镇化进程是一个农民进城的过程，是一个低成本发展过程，包括劳动力和土地的低成本、对外来人口公共服务的减少及环境的低成本。因此，城镇化进程有两个因素：第一是农民进城，所以我们城市要解决的问题不是锦上添花的问题，更多的要解决短板，解决对农民的服务。第二是低成本，不能拿城里的要求面对农民，我们要尊重实际、尊重发展规律并解决他们生活和就业中所面临的问题，这些问题不是高大上的问题。再者，城镇化是城乡资源在现行体制下的博弈过程，不仅仅是城乡资源，是城市和城市之间，区域和区域之间资源的博弈过程。

其次，李铁分析了“精英”决策的体制条件。“精英”包括哪些人？他们是频繁调动的政府官员、海归学子及规划师团队等。体制决定了什么？体制决定了官员的决策机制；也决定了官员可以调动资金来实现自己的“城市梦”；还决定了官员们可在任期内通过规划获取政绩收益。他认为，计划经济思维的规划师具有理想的城市模型，希望按照既定规划标准设计出想象的城市；再与海归相结合，在规划理念上试图完成赶超国外的宏伟蓝图规划；这些与官员的政绩工程相结合，就产生了规划师的现实收益，形成了“精英”城市设计的利益机制。他指出，以房地产为导向的城市发展模式，是视觉城市产生的利益背景。卖地要卖出好价钱，必须要营造视觉形象。卖房子也是如此。生态公园、水系和各种广场、路网设计，配合极其视觉化的房地产大院，这样，城市自然就失去了其应有的包容。

李铁认为，“精英”城市治理的具体体现在：其一，城市洁癖，例如清理天际线和禁止穿墙打洞；其二，缺乏包容，对外来人口和传统产业排斥，例如清理“低端人口”和“动批市场”；其三，短期行为，在任期间能干的就干了，至于后任和前任与我无关，甚至不惜债务累累；其四，政绩工程，按照自己的思路把美好的想象转化为具体的标志性工程，例如搞广场、生态公园等；其五，工作随性，想一出是一出，完全不计成本；其六，排斥市场，不尊重市场和城市发展规律，例如共享自行车政府都搞过，可为什么就没有摩拜单车和OFO方便呢？关于“精英”理念在城市治理中的结果，李铁指出，第一，使得城市好看不中用，明显的不方便；第二，造成城市的功能不健全，新型城市病严重，如交通拥堵等；第三，因排斥人口和传统产业，影响到城市服务业质量的提升；第四，因城市成本过高，严重影响到基础设施的维护并形成债务负担；第五，使中央的城镇化大战略难以得到实施，户籍制度改革进展缓慢；第五，形成过多债务，城市面临转型危机。

最后，李铁提出了其改善建议。他认为，第一，应加快改革，减少体制成本，遏制城市执政者的短期行为；第二，应矫正城市发展思路，注重城市可持续发展；第三，实行开放的城市发展观，增加城市对人口和产业的包容性；第四，建立财政约束机制，严格控制城市的投资和盲目的新城建设，减少资源的浪费；第五，对城市管理者和规划团队要加强培训，建立尊重城市发展规律和市场规律的城市治理观。

总之，李铁研究员强调，我们作为城市精英，只有替农民说话，替外来人口说话，站在他们的角度想问题时，我们才有好的城市治理观。作为未来的可持续发展，未来城市的基本现代化，我们补的不是长板，长板当然要加快技术经营能力，我们只有补短板才可以扩大需求，才可以从根子上解决治理问题，但是补短板不是清理而是包容，是怎么扶持外来人口，怎么让他们在城市建立他们的长期行为、就业行为，这才可以解决中国城镇化的核心问题，这就是现有城市治理“精英”逻辑必须调整的地方。

主持人陈宪教授总结说，李铁老师最后讲到精英应怎样站在民间的立场想问题。陈教授在评论时指出，现在大家都看到的全球很多问题、世界上很多发达国家的问题，其实也都是精英没有把民间问题处理好，大家委托精英治理国家、治理城市，但你没有很好地反映民间要求，而且做得不够好，或者更多考虑的是精英自己的利益。所以，李铁老师从精英治理视角来探讨城市问题，相信给大家有很多启发。

陆铭教授的演讲主题是“城市病：控人还是治病？”陆教授首先谈了一点体会，前面李铁老师发言给精英两字打了引号，这意味深长，我们很多在城市治理里的“精英”思维如果按照教育程度来讲的确是精英，但是恐怕有时我们精英对于很多事情的理解还不如他们治理的对象。他指出，今天在讲的精英治理城市模式当中充满着多少误解，很多时候就是因为政策制定者不看理论，不看数据，不看国际经验的结果。

陆教授首先给我们展示了一个高度简化的空间均衡模型，这个模型精炼地表述了“城市发展：控人还是治病？”的问题，显示了在控制城市人口的政策目标下经济增长、城市宜居及社会和谐三者间的矛盾关系。他指出，如果城市经济持续增长，就一定会吸引人口流入。这时，如果要控制人口，就必须加大在人口流入地的生活成本。一种成本就是通过“控人”的方式加大制度成本，加大公共服务歧视。还有一种方式，就是让这个城市不搞宜居，让其拥堵、污染，这其实也是调节人流动的机制。因此，如果要控制人口，在人口流入地的增长、和谐以及宜居这三个目标当中就必须要放弃掉一个，城市如果没有增长，人们不来；不宜居，人们也不来。如果既要增长，又要宜居，像上海之前提出要“建设卓越的全球城市，多方位打造宜居环境”，还想让人不来，就只有加大制度成本。但控制人就一定会走向社会不和谐的结果，而这个是违反社会主义核心价值观的。

进一步地，陆铭教授认为，政府最好在保持城市经济增长与和谐（不控制城市人口数量）的目标下通过不断改善宜居条件，即“治病”来解决城市发展问题。他指出，实证研究显示，其实，由人口带来的拥堵和环境污染的问题并不严重，成本端的规模不经济未必很强，这个是传统思维方式里没有注意到的。接着，陆教授对其观点和城市治理的解决办法进行了详细论证。

第一，城市人多真的加剧了污染吗？各种口径的城市污染排放量和城市人口的散点图与回归拟合分析表明，城市人口增加一倍，城市污染排放量远没有跟着增加一倍，很多城市污染排放量甚至连半倍的增加都没有。而且在控制了经济总量和产业结构等其他因素的情况下，城市人口对各种口径城市污染排放量的影响均不显著。

第二，城市人多真的增加了拥堵吗？各城市的散点图和回归拟合分析表明，城市人口规模每增加一倍，通勤时间仅增加10.54%，为2.23分钟，这跟美国经验非常接近。各城市的就业人口和“高德拥堵指数”的散点图和回归拟合分析也体现了这一点：城市人口的增加仅微弱地增加其拥堵程度。在一些城市出现的严重拥堵问题，主要不是由于人口多导致的，从减少人口的方面治理拥堵也是找错了方向。

第三，关于最优城市规模，在理论上一个城市的确会出现人口规模增加之后带来对劳动生产率的正效应和负效应，但最优规模不是给定的，这跟产业结构有关。当一个城市的服务业比重提高时，其实城市最优规模是上升的。因为服务业在发展过程中更加需要人口集聚带来的正效应，同时服务业相对是环境友好的，碳排放少，所以人口规模带来的坏处下降，这样就要求有一个更高的人口规模跟这个城市的产业结构相适应。很多研究发现用中国数据看最优城市规模是一个倒U型，有些城市比如上海已经在倒U型的右半边，说明好像已超过了最优规模，于是其结论就是支持对超大城市采取控制人口的政策。但是，中国的超大城市存在着基础设施和公共服务的规划滞后和短缺，其规模不经济不能归因于人口多，而是因为基础设施和公共服务供给不足导致的。理论和实证研究均显示，通过改善供给和治理，城市的最优规模是可以增加的。上海未来也应该在改善基础设施和公共服务供给的过程实现增长、宜居与和谐三个目标的共赢。

此外，陆教授也指出了中国城市化和城市发展背景中主要存在的扭曲，导致特（超）大城市的规模不经济。比如建设用地指标的中央分配和对土地用途的城市规划，导致土地利用低效；户籍和社会保障、公共服务等的挂钩，导致低技能劳动力短缺和成本上升；以及倾向于内地的财政转移支付，客观上阻碍劳动力在地区间和城乡间有效配置等。陆老师还指出了东京的开放强度不到30%这一引用数据中的错误，因此他强调用其作为上海的土地开发强度达到45%已过高的依据完全错误。陆老师还探讨了北京是否真缺水的问题，他强调，实际上，北京在人口和经济规模大幅度增长的情况下用水总量是下降的。未来，作为首都功能，北京完全可以不要农业，北京的农业用水如果用于生活，还可以增加至少容纳800万人口，这还没有考虑供给水能力和效率的改善。陆老师还指出，北上等超大城市不是真的教育资源不足，而是我们在关闭学校，制造留守儿童。数据显示，四个一线城市“制造”的留守儿童约占全国留守儿童的1/5。

最后，陆教授总结认为，城市发展应该“有病治病，无需控人”。人口流动反映了“人民对美好生活的向往”；应该让市场成为配置资源的决定性力量；政府更好地发挥作用要符合社会主义核心价值观。

最后一位发言者是我院的夏立军教授，他站在企业角度看待城市问题，视角独特新颖，其发言主题为“中国企业的城市化”。夏教授从三个方面探讨了这个主题：从企业层面观察城市化的重要性；中国民营上市企业的城市化进程；以及城市化如何影响企业效率？

企业的城市化是一个新概念，首先，夏教授引用《国富论》中“有些国家特别鼓励农村产业，而另一些国家却鼓励城市产业”和“有些业务只能在大都市里经营，哪怕是一些最普通的业务，比如说搬运”这些话,来说明企业是存在城市化进程的。事实上，涉及人和企业的城市化改变了人类的连接方式，让连接变得高效。其次，他探讨了企业城市化的分析框架，他认为，企业城市化是在一定约束条件如自身的教育和认知；外部的交通、人口、科技、政治、经济、法律、政策等条件下，企业家“唯利是图”（追求利润）的结果。关于企业城市化研究的问题，他指出，这主要包括：什么决定了企业的城市化程度/城市化选择？企业的城市化选择如何改变企业的治理、行为、效率，进而改变地区或国家的经济、社会发展？制度、政策如何通过企业的城市化选择改变经济效率？

接着，夏教授重点探讨了中国民营上市企业的城市化进程。民营上市公司具有数据优势；代表最活跃的资本；是地方经济的代表；不像国有上市企业的城市布局基本是历史和政策的结果，民营上市公司代表企业家的选择。他发现，民营上市公司在城市层级的行业分布：一线城市和大城市更偏向于通讯计算机制造，金融业，广电传播和餐饮旅游服务业等；三四线城市和小城市更偏向于家具制造、纺织和农林牧渔等。他从各地级以上城市民营上市公司数量和总市值分别在1995，2000，2005，2010和2015年的变化发现，民营上市公司存在向一线城市集聚的态势。最后，他也初步探讨了城市化如何影响企业效率的问题。

总之，夏教授得出的基本结论是：第一，民营上市企业在2015年底已达到20余万亿元的总市值，其行业分布展现了各类城市的比较优势；第二，民营上市企业呈现出向长三角、珠三角、北京地区集中的趋势，这种集中更多体现为注册于当地的企业获得上市资格，而不是企业迁移，仅有5%左右的民营上市企业进行了跨地区迁移，这可能是因为地方财税动机构成了企业跨区迁移的障碍；第三，大城市、高级别城市的民营上市企业具有显著更高的企业效率。

在论坛评议与互动环节，主持人吴建南教授首先对三位嘉宾的发言进行了简短的总结和点评。在互动环节，潘英丽教授首先提问，“这背后最重要的是干部的激励机制，那么我们应怎样改变这个激励机制？”李铁老师回应说，特大城市人口的主城区人口和管辖区人口是不一样的，如果主城区控人，那么管辖区就不应管制人口，这可能未来会调整。他还指出，当前目标和改革的基本思路都已非常明确，但是别像北京天际线清理等一样，应更包容些，更柔些，更加宽容、更温和，而且更多给人服务，而不是采取极端方式。最后，嘉宾们还回答了提问者关于建立雄安新区决策背后的经济逻辑、环境治理等跨区域协调机制、城市治理问题的微观视角、城市之间特别是节假日的通行、怎样看待东北“投资不过山海关”等问题。