来源：南风窗 2025年11月19日 

作者：施晶晶 编辑：何承波

2025年初，“投资于人”被首次写入政府工作报告。如今，这个提法也出现在“十五五”规划建议中，并与“投资于物”的发展逻辑，形成了承上启下而又对立统一的关系。

相比从前“以人为本”的理念，眼下“投资于人”的提法，显得更实际和具体，它明确了切切实实的资金资源倾斜，又希望从中发掘新的增长空间，并为此呼唤一种新的投资观、政绩观、发展观。

对此，南风窗与上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭展开了对话。他受聘担任国家“十五五”发展规划专家委员会专家，而多年来，他从城市经济学、空间经济学的视角观察生产要素、人力资本如何在城市和区域中流动、集聚和积累，思考那些关于“发展”的问题，去建言献策。

过去40年，围绕基建、房地产而展开的投资与建设，助力了中国经济的高速扩张，也塑造了地方发展的“硬逻辑”——只要有项目、有土地、有资金，就有增长。然而，当人口红利逐渐消退、外部环境趋紧、投资回报率持续下行，“以物为中心”的增长方式正在触及边界。

“投资于人”的提出，正是对这一增长模式的补充与完善。

中国正在经历一场从“物的积累”到“人的积累”的结构性转变——这是资源投入的再分配，也是政策理念的更新：未来的竞争，不再取决于谁建得更多，而是取决于谁能让人更有活力、更有创造力。

它需要社会各界进一步解放思想，理解人的需求、人的选择、人的规律。

南风窗：从“投资于物”到“投资于物和投资于人紧密结合”，怎么看待这背后的重要转变？

陆铭：“投资于人”有三个含义。第一，从全世界人类经济和社会发展的普遍规律来讲，会经历一个物质资本快速积累到逐渐放缓的过程，而后人力资本的积累成为新的经济增长动力。

我们国家也是这样，早期在发展水平相对低的时候，大量的物质投资，比如基础设施、城建、制造业的厂房产线开工，大大促进了生产力水平。到了经济发展的中后期，投资于物的边际效益增长减弱，而新的生产力尤其需要科技创新，依赖于对人的投资。

第二，普遍规律基础之上，中国还有自己的结构性问题。在经济高速增长时期，我们在一些领域的“投资于物”过头了，产生一些结构扭曲。因为我们对官员的激励和考核，总是要最大化本地的GDP和税收，制造业领域的招商引资成为地方政府的焦点，税收体系也依赖于生产端的增值税。

投资于物见效快，等一个地方投资过度、产能过剩问题暴露出来的时候，官员也已经离任升迁了；而对于“投资于人”，地方政府总觉得短期看不到回报，没那么重视。

第三，受传统观念影响，许多人对消费和服务还是有观念上的障碍，比如文娱旅是奢侈浪费，或者企业比较容易接受花钱买机器，但不大愿意为培训、咨询等服务付费，也制约了跟“投资于人”相关的内容。

现在我们讲要让消费成为拉动经济增长的新动力，实际上大量潜力就来自教育、健康、文旅这样一些消费领域，既包括公共基础服务的消费，也包括个性化服务的消费，需要社会从“投资于物”向物与人并重转变。

这不是说不要“投资于物”了，“投资于人”也包含相关的基础设施和物质条件的需要，比如建学校和医院。

南风窗：教育、医疗是政府“投资于人”的主要领域，过去这部分民生支出一直都在，有什么不足？从“投资于人”的视角出发，有哪些关键的问题需要解决？

陆铭：教育是城市经济可持续增长的决定因素之一。但中国人平均受教育年限大概要比发达国家低三四年，新加坡和韩国等，都是在二战以后进入高收入国家行列的，这些新兴的高收入国家在进入高收入国家行列之前，就已经普及高中阶段教育，这方面我们还有差距。

中国教育还面临资源的空间错配问题。今天人口流动的规模非常大，2020年，全国流动儿童7109万人，留守儿童6693万人，受人口流动影响的儿童合计1.38亿人，占中国儿童总人口的46.4%。尤其是人口流入多的一些超大和特大的城市，还不能满足外来人口子女的入学需求，仍然有积分门槛，积分达标才能上公办学校。

我们的目标是公共服务按照常住人口来配置，中小学教育资源的空间分布跟目前人口流动之后的空间分布更好地匹配。换言之，孩子跟爸妈进城，就能在城里接受普惠的公办教育。

教育也影响就业质量。大学生、社会青年如何顺应科技发展趋势和新的产业结构调整，灵活就业人员如何提高就业质量，都需要加大人力资本投资。

医疗也面临人口跨地区再配置的挑战。现在人口流入地总体来讲资源是不够的，人口流出地出现了资源闲置，但质量仍然存在巨大的差别。

当中还有个盲点，医疗需求是分层次的。人们有基础保障性的医疗需求，也有高品质医疗服务的需求。我们国家总体上是把医疗和教育当作公共事业来对待的，面向大众做基础保障，但是高收入人群有意愿有能力为高端服务买单，所以有很多人出国筛查癌症、做医美，在海外买商业保险，因为一些高端服务，国内欠缺，养老也是同理。

高端服务不被纳入公共支出的范围，就应该放开市场，允许包括海外资本在内的各类资本进入，既可以创造更多的就业机会和经济增长的空间，也满足了多元的消费需求，不需要舍近求远到国外去消费，把税收、就业岗位给了别的国家。

南风窗：也就是说，投资于人的“资”并不局限于“财政资金投入”，来源和形式是多样的？

陆铭：属于公共服务的，应该是由政府来投入，但是一些“准公共服务”，或者是医疗、健康、教育这些具有公共服务性质、但存在差异化需求，而政府的资源有不足，民间又有投资的意愿，为什么不可以把它放进来，让社会各类资金进入这个领域一起做事？

比如上海是一个国际化大都市，有很多海外人才在这里就业安家，他们的子女需要读国际学校，资源非常紧张。我们在二十届三中全会时已经提出，可以让国外的理工科大学到中国办分校，还有外资的独资医院，都开了口子。在财政承压的情况下，让社会资金办教育是一种不花公共财政的办法，未来可以再放得开一点。

南风窗：可以理解为，“投资于人”可投的不是只有钱，政策本身也是稀缺资源。

陆铭：政府只需要释放点空间出来就可以了。再往下就是商业资本、慈善基金等等。比如慈善资金可以参与托管服务，为城市外来人口的子女、农村贫困地区提供放学以后的服务。但政策收紧之后，一些公益机构处境艰难，找场地都很困难。现在各地党群服务中心建得那么好，可不可以开放空间，更好地利用起来，让社会力量为困难家庭提供孩子照看服务？

通俗地说，客观需求，如果政府资金跟不上，没法全包下来，就释放软性的空间，让其他力量参与，这方面需要更多的思想解放。

南风窗：地方政府往往追求短期回报，而教育、健康投资回报周期很长，这种张力该如何化解？

陆铭：修改地方政府官员的激励和考核体制，同时要求地方官员深刻理解中央精神，改变自己的政绩观：不要把短期经济增长的数字当作政绩，要追求更加长期、全局、多维的发展目标。

但主观上就算明事理，考核激励机制更加重要。到目前为止，我们很多时候还在考核地方官员的GDP增长和税收增长，如果税收基于增值税，增值税又与地方的制造业投资发展相关，而服务业有很多小企业，难收税，那么地方政府就只能热衷“投资于物”。

南风窗：许多城市都以丰厚待遇求贤，为什么你说“抢人不等于投资于人”？

陆铭：这要看地方政府用什么方式抢，抢的是谁？第一，抢的是高学历的，可是学历没那么高、但劳动技能高的人就不需要吗，就像香港庞大的家政服务群体极大便利了各类家庭；第二，用补贴的方式“抢人”，实际上是用公共资源补贴本就具有更多竞争优势的人。

换句话来讲，如果给农民工子女造学校的时候缺钱，补贴大学生来找工作就有钱，这是政绩观的问题。公共资源的分配应当追求公平，用补贴的方式吸引人才是用来对待国际移民的，本不应用来引导国内人口流动。

南风窗：是否可以理解为，吸引国际人才要设置门槛，但是对内它应该破除壁垒？

陆铭：是的，破除壁垒，不区分本地人外地人，更加强调公正性，而公正跟效率并不矛盾。城市的人才竞争应该是以生活质量留人，而且要普惠。城市环境、营商环境好了，有合适的就业机会，基础设施和教育好了，低收入家庭能安居乐业一家人团聚，高收入群体的服务需求也能更好地被满足，人就来了。

南风窗：西部、东北等人口流出地区如何理解“投资于人”，是要留住人，还是提升人的流动能力？中国部分地方仍以“留人”为政绩，在意常住人口增减，如何看待“人流动的权利”与“地方发展的矛盾”？

陆铭：地理因素是城市经济可持续增长的另一个决定因素。在中国加入全球化的进程中，因为国际贸易基于海运，越靠近沿海大港口，越有得天独厚的节省贸易成本的优势，而对那些远离港口的内陆地区相对不利。

但一个国家不同地区各有分工，分别承担贸易压舱石、粮食安全、能源安全等不同功能。西北和东北，更多承担了粮食安全、能源安全、生态安全、国防安全这些功能和其他新的发展需要。而在人口流失的过程当中，有效聚焦这些新功能、新产业的发展，人均收入反而提高。

举例子来讲，农村人口流失了以后，很多地方有条件发展现代大农场，生产效率更高。那么相应的“投资于人”，就要去考虑如何优化你的资源配置，让农业技术培训、学校、医院等，跟常住人口需求一致起来。

地方政府需要摒弃孤立竞争的思维，避免人为增加壁垒，不能因为当地学生跑到外地就业了，就认为当地对教育的投资白费了。当然，中央政府要更多为人口流出地的教育承担责任。

我在《空间的力量》中写过这样的话：“任何大国的存在，都是因为这个国家的人民愿意通过协调地区间的矛盾来追求全体人民的公共利益。”中国各个省和城市之间的关系只是一国内部地区之间的关系，在对待生产要素，特别是劳动力跨地区流动这一问题时，各地区若采取类似“国家间”的思维模式，中国作为一个大国的“公共利益”将会严重受损。

南风窗：你倡议给大城市松绑，并提高经济的集聚度。面对大城市“拥挤”和小城市“空心化”的矛盾，贫富分化问题，“投资于人”该如何引导资源合理流动，达到你在书里所说的“在集聚中走向平衡”？

陆铭：这要联系到经济地理作为城市可持续增长决定因素的第二条作用。由于现代经济，尤其服务业的发展，它需要人口达到足够的规模、密度和流量，这方面大城市比小城市有利，小城市比农村有利，人往高处走，随着就业机会从农村流向城市，从小城市流向大城市。

经济学当中，生产要素的集聚往往是在一些本来自然地理条件就比较好的地方发生。一个国家要发展经济，当然是选择地理自然条件好的地方承载经济发展，这样效率更高，也更有利于提高国际竞争力。

大城市拥堵的问题，是这个大框架下的一个子问题，可以另行治理。一个未被充分意识到的误区是通过疏散城市人口减少拥堵，而实际上越往外疏散越堵，因为在服务业为主的城市，人的工作地点在市中心，如果人被疏散到郊区去，通勤距离变远，轨交设施又不完善才拥堵。拥堵本质上是治理方式出了问题，主要不是人多导致的。

至于空心村，社会一直对此有负面评价。舆论上说，不要空心村，要人回来，但现代农场规模化经营是不是空心村的另一种解决方案？留守儿童、妇女、老人能不能跟着进城，而由政府提供公租房、廉租房？当然，就算城市里条件都具备，也有老人不愿意进城，这个现象全世界都有，对这部分群体，再通过社会救助、养老院、医院的合理供应加以保障，这是公共政策要做的。

至于集聚与平衡的关系，如果把平衡理解为地区间的“总量平衡”，它就是矛盾的。如果理解为地区间的“人均平衡”，它不仅不矛盾，通过更加顺畅的生产要素的循环和流动，它还能促进人均意义上的平衡。中国正在经历经济和人口同步集聚，城乡间、地区间人均GDP差距缩小的过程。

大国有很多复杂的社会问题需要治理，但首要的基本问题应当优先充分解决，比如让人口充分流动起来，地区间的人均收入均等化。流动起来，最起码很多人的收入比在老家高了，能触及的资源更多了。把主要矛盾解决了，再着手城市内部的二次分配、促进公共服务均等化，乃至慈善事业的三次分配，缩小人和人之间在实际生活福利上的差距，而不是以限制流动的方式，搁置了最基本的问题。

我们要做的是创造条件，让人能够自由寻找适合自己的地方，无论去留，都不需要特殊鼓励或强求，而是顺势而为、量体裁衣。归根结底，“投资于人”只是一个手段，它不是账本上的数字，最终是要提高人民的福祉。